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“新时代土地法制完善高端论坛”在西南大学举行

发布时间:2021-05-07 来源:本站原创 作者:本站编辑   浏览次数:

“新时代土地法制完善高端论坛”在西南大学举行

 

2021417日,“新时代土地法制完善高端论坛”在西南大学桂园宾馆举行。本次会议由中国法学会民法学研究会、国家社科基金重大项目(18ZDA151)课题组主办,澳门永利官网入口承办。来自中国人民大学、中国农业大学、重庆大学、中国政法大学、中南财经政法大学、西南政法大学、西北政法大学、郑州大学、苏州大学、辽宁大学、福州大学、西南大学、广东外语外贸大学、华侨大学、西南民族大学、湖北大学、浙江工商大学、汕头大学等高校、研究机构,《法商研究》《东方法学》《中国土地科学》《重庆理工大学学报(社会科学)》等期刊媒体的领导、专家学者等共50余人参加会议。

 

澳门永利官网入口党委书记胡建副教授主持了上午的开幕式,介绍了出席本次会议的领导和专家,并对各位嘉宾百忙之中参加本次会议表示衷心感谢!澳门永利官网入口院长张步文教授与中国法学会民法学研究会副会长、国家社科基金重大项目(18ZDA151)首席专家、广东外语外贸大学土地法制研究院陈小君教授出席开幕式并先后致辞。

张步文院长在致辞中代表澳门永利官网入口表达了对出席会议的各位领导、专家、老师、同学的热烈欢迎。参加会议的有来自民法学、宪法学与行政法学、经济法学、环境资源法学、立法学、马克思主义理论、土地资源管理等多学科的学者,彰显出新时代土地法制完善这一严肃而重大议题的综合性、复杂性、艰巨性。但是无论多么艰难和复杂,我们总是要探索,有必要在中国特色社会主义法治建设大背景及基本框架下,为中国现代及未来的土地问题诊脉,建设好中国土地法制(法治),为科学合理长久地解决中国土地问题找到一条好出路。认为在《中华人民共和国土地管理法》修正一年有余这一背景下,为推动我国私法与公法在土地法制领域的对话互动,本次会议依托国家社科基金重大项目,以“耕地保护与土地整治法治的理论与实践”为主题,集中围绕多个议题展开研讨,正当其时、大有作为。

陈小君教授在致辞中介绍了国家社科基金重大项目课题组自立项后取得的成果,并阐明了本次论坛的三项议题对新时代中国土地法制改革中需要重点把握的三组关系的本质性深刻彰显。第一组是土地制度彼此之间的关联关系。宅基地向建设用地转换,改革的成效很明显,但从全国未来多元主体利益的角度看,不仅与宅基地制度的保障、互有所居的立法目标背道而驰,更直接冲击了现行宅基地使用权和建设用地使用权制度的价值目标定位。第二组是土地制度与宪法意涵、法治实践之间的关系。全面深化土地制度改革,必须在理论反思基础上深刻理解宪法土地条款及其价值目标、历史理性等宪法原理,并以法律逻辑工具来系统整理其中的逻辑脉络和法治谱系。第三组是土地制度与市场手段、政府治理之间的关系。随着市场经济体制的健全和要素市场化改革,新发展阶段更应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

 

澳门永利官网入口副院长赵兴洪副教授主持了上午的会议基调演讲单元,由中国法学会民法学研究会副会长、《法商研究》常务副主编、中南财经政法大学温世扬教授与国家社科基金重大项目(18ZDA151)子课题负责人、西北政法大学学术委员会主任韩松教授进行基调演讲。

温世扬教授围绕农村“三块地”的法治走向和耕地保护法治这两个问题来展开基调演讲。就农村“三块地”的法治走向而言,温世扬教授认为我国的用益物权制度采取的是一种城乡二元结构,国有土地用益物权是单一构造,即建设用地使用权;集体土地用益物权则是多元构造,农用地适用土地承包经营权,住宅用地适用宅基地使用权,建设用地则适用集体建设用地使用权。其中,土地承包经营权具有比较明显的物权属性,集体建设用地使用权与国有建设用地使用权并未实现“同地同权”,宅基地使用权仍然停留在一种较为简陋的规则状态。因此,集体建设用地和宅基地的“赋权”与“强能”应当是农地物权制度完善的主要方向,尤其需要结合乡村振兴这一宏大叙事开展学术探讨和法治实践。就耕地保护法治而言,温世扬教授认为从法治视角研究耕地保护主要有三个维度:第一是数量和质量的维度,目前耕地保护有些重数量、轻质量,在耕地质量的保护方面,应采取哪些法治手段,需要关注和探讨;第二是约束和激励的维度,目前耕地保护约束机制较为完备,但在激励措施方面还存在欠缺;第三是公法和私法的维度,目前公法领域的管制、约束手段比较完备,私法领域的制度供给相对薄弱。

韩松教授围绕全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化背景下的耕地保护问题来展开基调演讲。认为土地保护作为基本国策,应置于全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化背景下来深入思考。中央一号文件已经对全面实施乡村振兴战略做出了重大部署,稳定重要农产品供给体系、构建农业现代化产业体系、推进农村产业融合发展、加强农村公共基础设施建设等乡村振兴的重大部署都是以土地为基础,可以看出土地问题是基础问题、根本问题,耕地保护问题尤其突出。耕地保护面临着非农化、非粮化、耕地质量下降、土地撂荒严重、违法占地行为突出等问题,多由于全社会对耕地保护重要性的认识不够深刻、土地规划制度不到位、执法不严、合理用地需求得不到解决、领导责任没有落实等原因所致。在全面推进乡村振兴的背景下,必须将耕地保护置于土地利用总体格局下来实施综合整治,公法手段和私法手段都需要使用。要强化各级领导加强耕地保护、保障国家粮食安全的政治责任,多措并举压实耕地保护的属地监管责任,通过加强土地利用规划管理、深化土地制度改革、完善耕地利用制度、完善耕地和基本农田管制制度、强化土地流转用途管制、高标准基本农田建设、加强耕地质量和数量监测管控、切实治理土地撂荒、严格土地执法、严厉查处破坏耕地的违法行为人、强化督察、加强司法保护、强化社会监督等多项措施切实推进耕地保护。

 

本次论坛的第一单元主题为:“论集体建设用地向宅基地的转换——民法典时代户有所居实现路径的新探索”。本单元主持人为《中国土地科学》编辑部执行主编王庆日研究员。主题报告人为国家社科基金重大项目(18ZDA151)子课题负责人、广东外语外贸大学澳门永利官网入口耿卓教授。评议人为:中国人民大学澳门永利官网入口王旭教授、西南政法大学民商澳门永利官网入口黄忠教授、华侨大学澳门永利官网入口刘超教授、西南民族大学澳门永利官网入口田钒平教授、中国农业大学人文与发展学院李玉梅副教授、澳门永利官网入口蒲俊丞副教授。

耿卓教授的主题报告首先从文章的缘起出发,认为宅基地使用权、集体建设用地的研究和实践相对比较丰富,基本上形成了一个共识:闲置宅基地整治以后转为集体建设用地,可以增加农民收入、壮大集体经济,从而推进宅基地财产价值的有效凸显。但是对集体建设用地向宅基地转化的问题关注不太多,还未能达成有效共识。其次,针对宅基地管理的立法现状,认为从立法、实践、理论研究的均衡性、平衡性来看,大家对这样的转换关注不多。但实践又有需求,所以这是一个真问题、一个实践问题,同时也是一个理论问题。不只是把宅基地向建设用地转化的制度拿过来套用在集体建设用地向宅基地转化上,更需要从理论上进行阐释、说明乃至制度构造。再次,针对集体建设用地向宅基地转化这一问题的重要性和现实意义,认为耕地保护就是防止宅基地去占用耕地、防止集体建设用地去占用耕地。而集体建设用地向宅基地转换的制度设计,是保护耕地的一项关键举措。就法律权利赋予和自由空间的营造角度而言,可以提供一个可能的自由选择空间。最后,针对转换制度的具体设计和程序路径,从决定主体、决定内容的制度设计和宽泛意义上的转换实践等方面进行了系统梳理。

在评议环节,6位评议人逐一发表了对耿卓教授主题报告的评议意见。

王旭教授认为,可能纯粹的教义学研究或政策分析都不能完全满足这样的一种问题导向需要,比较赞同该类研究进路。并从公法的角度就所涉“正当性”问题予以了回应。其一,就宪法学角度而言,宅基地的权利形态在宪法中更多地连接到宪法第13条关于国家保护公民合法的私人财产,所以它的法益更多地是保护作为个体而存在的住宅、生活权益。只要能在宪法上找到依据,就存在相应的正当性基础。其二,就行政法角度而言,调控行政所具有的4个基本特征,能够为《土地管理法》第62条第2款中“可以采取措施”这个不确定的概念,赋予很多必要的解释空间与内容事项。其三,就公法学基础原理角度而言,集体建设用地转化为宅基地,实际上就是政府在主导相应的分配事项,但是分配正义的前提在于交换正义。假如不允许转化,就会出现只有权利、没有能力的问题,即导致不同的人拥有不一样的实际权利。

黄忠教授认为,文章似乎不应该将主要落脚点确定在建设用地向宅基地的转化,而更应关注“户有所居”的实现路径。这样的研究进路可能会更有理论张力,而且实践的意义也更大。其一,《土地管理法》第62条的表述是把这个户有所居的义务落给了县级人民政府,而不是落在集体所有权人身上。这就会产生法律义务主体上的一种转换,需要理论的论证。其二,就供给侧角度而言,如果公益性建设用地转为宅基地,则会面临公平性问题。因为本来集体建设用地,尤其是属于公益性的公益设施,为什么可以变成一个只对某一个宅基地使用权人的利用?其三,就职权配置而言,新的土地管理法在宅基地的改革管理职权上作了新的安排,即从自然资源管理部门向农业农村主管部门进行了转变。如果允许建设用地向宅基地转化,就会出现管理职权上的衔接问题,需要理论回应。

刘超教授认为,耿卓教授论文的副标题是“民法典时代户有所居实现路径的新探索”,从逻辑关系和论文内容上看,论文主标题界定的论述对象“集体建设用地向宅基地的转换”,是“户有所居”的一种具体实现路径,基于此,若在论文起始部分或“问题提出”部分,阐释从“一户一宅”向“户有所居”演进中“集体建设用地向宅基地的转换”命题的时代意义与价值,是否更能彰显论文的“问题意识”?细致阅读论文,有以下一些疑惑向作者请教、供作者参考:其一,作为论文论述核心命题的集体建设用地向宅基地转换,是一个社会问题抑或一个纯粹学术命题?论文在行文论述中,虽然使用了较为丰富的实证材料,但并没有直接的针对性的用以支撑论文核心命题“集体建设用地向宅基地的转换”的实证资料。当前的制度进展以及学界、实务界“主要集中在宅基地向集体建设用地的转换”,作者关注的集体建设用地向宅基地的“反向转换”的现实必要性亟待实证研究的支撑。第二,问题的提出、论证与解决方案上是微观视角还是宏观视角?论文整体上呈现了一种微观视角,即论述思路与逻辑主线是从集体建设用地与宅基地的功能属性、权利基础与权利构造等私权体系与私法逻辑角度展开,论文的主旨也体现了作者秉持的私权保障的价值观。但在这么一个宏大的土地制度改革的社会问题面前,是不是可考虑引入国家治理层面的法律社会学视角?从传统农业社会向现代工商社会变迁与改革的进程中讨论“集体建设用地向宅基地的转换”命题。其三,作为贯穿全文的核心概念的“转换”到底是一个规范性概念还是描述性概念?有研究在使用土地“转换”这一概念时界定其内涵指向土地征收行为或制度,但“转换”至少在这篇论文里不是这个内涵,其在本文语境中更多地是一个描述性概念。若论文中使用的“转换”是一个描述性概念,是否需要结合论文不同部分不同的论述语境,将其具体化为具有实质内涵和规范内容的法律概念进行界定?

田钒平教授认为,建设用地向宅基地转化这一问题,首先应该更多地反馈到微观层面,多去展开丰富的实践调查之后再提出问题、解决问题。其次,现在更多地是政府在挤占集体所有权,政府在代它行使权力,而不是集体所有权的逻辑性行使。基于《土地管理法》第62条第2款,应该把县级以上人民政府的权力限定在职权范围内,而不是由其来代行集体经济组织的权力。最后,这个问题究竟是一类立法问题还是一类法解释问题?如果从立法上,将《土地管理法》第62条解释清楚了,然后去保障我们集体所有者的权利,这个问题就能够解决。而不是上升为立法后,再去做一些更具体的制度建构,则更具体的制度建构可能会侵占我们集体所有人的权利。

李玉梅副教授认为,在土地资源稀缺有限的前提下,首先应就作为一个相对封闭系统的宅基地分配权予以明晰,即在成员相对固化的情形下确定由权利人及以户为单位享有权利。其次,在“无地可批”的现实背景下,若将集体建设用地向宅基地转化,可能会引发一定的系统性问题,不符合农村实践。再次,宅基地和农用地的利用紧张关系将长期存在,而且在一定时期内难以有效缓解。在这样的背景下,更重要的命题即在于宅基地的户有所居和集体经营性建设用地的联动改革。其实现路径中扩充宅基地供给增量只是一个方面,更有决定性意义的措施在于盘活存量。最后,提出两点有待商榷的问题:其一,转换中提出的“宅基地灭失和乡贤、华侨定居”的实践需求应该注意区分层次,后者应有偿使用;其二,转换的权利基础中,文章所论证的物权性质在应然层面是较为确证的,但在事实层面并非是显而易见的。建设用地使用权和宅基地使用权在用益物权形成过程当中,权利的客体、权利对象和权利之间的关系可能还需要论证的更加清楚。

蒲俊丞副教授认为,首先,论文可以把集体建设用地向宅基地转换的正当性论证得更加清楚——尤其是考虑到宅基地大量闲置的严峻现实。集体建设用地(包括宅基地)使用权交易的市场化程度很低,应当允许集体建设用地与宅基地双向流动,促进农地资源有效配置和节约集约利用。其次,讨论集体建设用地向宅基地转换应将行政法学与民法学结合起来,既要从行政法上解决转换面临的规划和土地管理问题,又要从民法角度处理好集体建设用地所有权人、使用权人的权利保护。最后,要考虑转换的可行性问题。从宅基地视角来看,转换亦即宅基地取得方式之一。目前农民基本上是以无偿方式取得宅基地,如果采用转换方式取得宅基地,是否还能维持宅基地取得的无偿性呢?如果不能,有偿取得的钱从哪里来呢?

在主持人总结环节,王庆日研究员对六位评议人的评议意见予以了肯定和认可。同时也提出了三个问题:其一,宅基地是我国特定历史阶段产生的具有特定内涵的概念,即农民自建住房所使用的集体建设用地。宅基地的特定内涵包括无偿取得、长期拥有、不能流转等内在特点,具有较强的社会保障功能。如果推行集体经营性建设用地转换为宅基地,则转换后的所谓宅基地还是传统意义上的宅基地吗?这点还需要在研究过程中注意,需要将土地类型和土地功能区分开来分析;其二,与现有国家推行的宅基地制度改革方向的衔接问题。目前国家在宅基地制度改革方面已经提出了“三权分置”,“三权分置”实际上就是为了解决宅基地的低效利用及再分配问题,另外,还有宅基地户有所居、宅基地退出和有偿使用等改革。该研究所提出的集体经营性建设用地转为宅基地,如何与这改革方向相衔接?也需要进一步深入分析和在制度设计中进行考虑;其三,可行性问题。现在有多少存量集体经营性建设用地可以转换为宅基地?一方面,按现有政策,集体经营性建设用地可以直接入市,实现工商业价值,是否还有动力转换为宅基地。另一方面,据相关研究,目前存量集体经营性建设用地规模本身就很小,特别是中西部地区乡镇企业不发达的地方可转换的空间就更小。如果从法理上提出这样一种概念或方向进路或许是可以的,但在实践中是否可行确实还需要进一步论证。

在自由讨论环节,共有3位发言人表达了自己的观点。

陆剑副教授认为,土地要素市场化配置是一个非常重要的改革方向,耿老师这个命题其实是逆市场化的,这个逆市场化是为了解决市场化不足,来缓解老百姓的居住问题,这个命题本身是成立的。在户有所居这个问题出现以后,涉及到成员权如何保障的问题。这一命题其实是在逆市场化的背景下来妥善解决集体成员成员权的实现。户有所居的一个非常重要的实现路径可能是指标问题,不同地区可以进行指标交易。还是应在地方经验的基础之上,通过地方立法的形式来具体解决。

郭洁教授认为,这个问题是非常有价值的问题,并从辽宁省整体宅基地情况、宅基地改革历史、土地管理转型这三个角度进行了梳理和阐释。如果从保障居住权的角度来看,应当给予集体经济组织保障的权力。总共有两层概念,一个是所有权的转化,还有一个地类的转换。但都应该放松管制,不管是从管制的放松理念、经济法的理念,还是财产权的理念都是可行的。最后,还提出了两个问题进行交流:其一,村庄的空间规划与宅基地的转换问题;其二,在建设用地和宅基地的权利转换过程中,出现产权的几个规范性要件类比的问题。

高飞教授认为,目前就宅基地制度管理而言,宅基地使用权的享有应该是无偿无期限的;现在很多地方在宅基地方面除了无地可批外,还有一些地方是有地不批,这也是一个非常重要的并需要特别关注的方面。高飞教授进而指出,目前农村土地改革存在三个误区:其一,我们现在所有的改革是为了发展城市,而不是为了发展农村;其二,我们过于注重市场化思路,其实农村有很多土地问题是没办法用市场来解决的,如在宅基地使用权方面应该强调无偿无期,突出其居住功能,而不是财产价值。其三,整个土地制度改革有一种准私有化的倾向,这种倾向弱化了集体土地所有权的权能,也弱化了集体所有的功能,故农村土地制度的发展应回归到土地公有的本原命题。

 

本次论坛的第二单元主题为:“宪法土地制度条款的规范结构及其解释方案的检验标准”。本单元主持人为国家社科基金重大项目(18ZDA151)子课题负责人、辽宁大学澳门永利官网入口郭洁教授。主题报告人为苏州大学王健澳门永利官网入口程雪阳教授。评议人为:中国政法大学法治政府研究院张莉教授、西南政法大学行政澳门永利官网入口张震教授、中南财经政法大学澳门永利官网入口陆剑副教授、澳门永利官网入口贺奇兵副教授、郑州大学澳门永利官网入口郑磊讲师、浙江工商大学澳门永利官网入口方涧讲师。

程雪阳教授的主题报告主要围绕三个方面来具体展开。首先,1982年宪法首次对我国土地制度做了一个比较集中的规定,具体体现在宪法第10条。本世纪以来,随着工业化发展、城市化发展和乡村振兴,宪法中的土地制度到底应怎么理解、适用,越来越引起关注。宪法、经济法、民法、社会学等领域的专家都对这个条款涉及的问题进行过研究,也形成了非常多的研究成果。但如果想展开一种真正的法律科学维度的研究,而不是做个人意见的表达,就必须在整个体系的脉络里来寻找规范的含义。其次,运用阿列克西、拉伦茨等人的方法将第10条判断为原则,该条的第1-4款属于下位原则,第5款则属于上位原则。第5款不应仅仅只是一个普适性的思想,要求立法机关、执法机关、司法机关在未来法律实践中应具体探索它的内涵。事实上,第5款更具有重要意义,即在宪法第10条内部作为一个上位原则,对于第1-4款的理解和适用而产生不同程度的统摄或影响。最后,应明晰对第10条解释的检验标准和结果。检验标准就是将解释的方案置于整个法体系内部,将所有相关的条文整合成一个毫无矛盾的体系。基于此,可见第5款即属于上位原则,具有统摄、指引、影响的作用。但合理利用也应有边界,具体表现为第1-4款应满足所涉宪法整体框架里设定的边界性控制规范。

在评议环节,6位评议人逐一发表了对程雪阳教授主题报告的评议意见。

张莉教授通过腾讯会议平台以“线上”评议的方式,认为文章最大的亮点即在于研究方法,其超越了单一条款解释的窠臼。其对《宪法》第10条做了一个整体性诠释,将第1-5款都甄别为原则,并对各款之间进行了原则效力上的区分,进而得出第5款是上位原则的结论。进而把整个第10条放在宪法的大框架来解释,用根本原则来落实第10条所涉各款的意涵,方法本身非常科学。但亦存在不足或有待商榷的即在于体系性解释,如果能把整个第10条拔高到整个宪法层面上去解释可能会更具说服力,而不单单是第10条自身的5款之间。并认为法律与其他学科的区别即在于定分止争的功能,故而所有权就土地的保护和利用而言应具有更高的价值属性。

张震教授认为,针对宪法第10条之规范分析的整体论与分析工具的检验论是本文立意的两个核心和亮点之处,也非常认可文章的主要观点与结论:第10条的内部结构是存在位阶的、须把宪法第10条的理解放在宪法的整体规范体系中、关于宪法第10条解释方案的检验标准及检验结果的论述、对第5款的理解、适用和具体化也必须置于经由宪法根本规范和其他基本原则所设定的宪法整体框架之内。进而提出了四个值得商榷的问题:其一,对于宪法第10条第1-5款之间的逻辑关系以及制度适用的理解、分析,是否还有更好的理论或工具?其二,目前文章给人的感觉是作者个人主观化评判的色彩比较突出;其三,文章第二部分没有下一级标题,每一段缺失必要的概括性表达;其四,鉴于本文如此复杂的论证结构,有必要增设明确的结论部分。

陆剑副教授认为,体系解释只是一种方法,在解释方法上并没有高低优劣之分。文章中所适用的历史解释有些说不通。条款之间的逻辑关系首先应当是定分止争,因为土地涉及到资源、生态、公共产品的属性,其利用一定是有边界的,就像物权法中对私人财产权的一些必要合理限制一样。只是土地的限制在中国或全世界来看,都比其他公共产品的限制或私人产品的限制要更加严格。现在的问题不是合理使用或不合理使用的问题,而恰恰是在物的权属确定以后到底该怎么利用的问题。八二宪法把土地视为促进经济发展、现代化建设的一个重要抓手、工具,忽略了生态资源的公共属性。如果脱离了这个基础或者价值取向去谈宪法第10条的解释都不太合适。要先谈归属,谈利用,探讨公权力对私权的适当干预和管制是不是妥当的?边界在哪里?在这个基础之上再来研究合理使用或许更为可行。

贺奇兵副教授认为,这篇文章将《宪法》的序言内容和各个条文区分效力等级,从上到下形成很多层级,由此引出了四个疑问:其一,第10条到底应否是宪法原则?一般来讲,第10条作为基本国策条款,文章将其划归为基本原则条款,这个确实不易让人很好地理解。其二,第10条中的第5款能不能对前面的第1-4款起到一个统摄作用?第1和第2款是明确所有关系,第3款和第4款是讲土地权属转移规则,第5款则是土地利用的否定性禁止,那为什么非要把第5款拔高到最高原则呢?其三,适用体系解释的方法时为什么一定要用上统下的思路?为什么不可以平行?其四,为什么可以用体系解释的方法来否定其他的解释方法?是否必须用体系解释方法来检验究竟蕴含着什么样的规范逻辑?

郑磊讲师认为,目前学界关于《宪法》第10条的解释存在多种方案,程雪阳教授旨在讨论面对宪法解释结果的多样性,如何选择唯一正解或曰确定一种可接受性方案,这就涉及多样性解释结果的评价标准问题。因为,宪法解释机关必须在多种解释结果中作出选择。此外,不太同意这篇文章中的两个论证基点:其一,关于《宪法》第10条第1~5款是原则还是规则问题。如果对照作者的原则和规则的评判标准,几乎整部宪法条文都是原则。而第10条第4款第2句“土地的使用权可以依照法律的规定转让”是一个很典型的宪法规则。这个条款是可以用来评判土地使用权转让立法的合宪性,属于一条可以直接适用的宪法规则。其二,关于第10条第5款和第1~4款的关系。第12款调整土地的归属,第34条调整土地的使用,第5款国家和个人负有的土地合理利用义务,各有不同的含义射程,不能得出第5款统摄第1~4款的结论。

方涧讲师认为,文章根据具体情况将立法者的主观意志和法律的客观目的相结合,并利用体系解释对《宪法》第10条第1-5款作出解释。在这一方法论的指引下,文章首先对第10条的内部规范结构进行了分析,并以最佳化命令和确定性命令为核心区分,得出第1-5款均为宪法原则,而非宪法规则的结论。进而依据是否存在分化出构成要件和法效果的必要和可能标准,将第1-4款认定为下位原则,第5款认定为上位原则。基于此,提出了六点评议意见:其一,文章对宪法第10条的条款进行解释通常基于自身的立场和观点,缺乏一定的标准;其二,宪法第10条第3款和第4款为法律原则而非法律规则的结论过于仓促;其三,文章没有对解释方法的内部位阶和逻辑进行一定程度的交代,在适用上的主观倾向较为明显;其四,文章第二部分和第三部分看似联系紧密,实质上存在一定程度的割裂;其五,文章最后一部分并不是对解释方案的检验标准和检验结果的论述,而是对法律解释方法本身所采取立场的重申和对全文解释结果的概括和总结;其六,文章解读的结论也较为分散,涵盖所有制、入市、征收、补偿等,缺乏一条主线。

在自由讨论环节,共有3位发言人表达了自己的观点,程雪阳教授就提出的一些问题进行了回应。

黄忠教授认为,目前宪法上的自然资源的概念似乎没有把土地资源纳入进来,但是真正从自然资源的整体系统角度来看,自然资源应该是包含土地资源的,这样一来宪法第10条第5款其实就与第9条第2款具有同质性,缺乏特殊性。而且,程雪阳教授的论证还可能存在如下疑问:其一,第10条第5款必然是一个原则吗?至少就民法的规范分析角度而言,它不当然就是原则,更可能会被理解是一项不完全性规范;其二,体系解释当然是有价值的,但前提是被解释的法律本身是体系化的,并且体系解释不能片面理解是外在体系的衔接,更要注意内在价值体系的融贯问题。其三,在合理地利用土地的目标上,集体所有与国有很难区分高低,我们很难说集体的利用就必然高于国有的利用。而且在逻辑上,从利用的角度来反推归属问题是否合适呢?

高飞教授认为,把第5款作为前4款的统摄,可能很难成立。第1款是明确国家所有的范围,第2款是明确集体所有的范围,难道根据第5款规定为了合理利用,就可以不考虑土地的归属问题吗?宪法学的制度设计在一般情况下是很难进入实践中,从法院的角度来看,如果这些制度要进入实践中得到具体适用,应该有一个具体化的过程。此外,解释方法之间没有严格的位阶,但确实对某一法条有更优解释方法的问题,而更优解释方法往往不是体系解释方法,体系解释方法只是一种选择,且不能说它是一个最重要的选择。这5款内容都应该算是一种针对土地发挥指引作用的规则,要在实践中得到实现,就需要通过具体的法律,把它制定出来。

李玉梅副教授认为,这5个法律条款和法律规则并不是一一对应的,但是包含法律规则当中的部分内容,所以可以认为该条文前4款相当于法律规则的部分组成。对第5款的理解,我比较认同高飞老师的观点,属于递进关系,且是一种限制性补足关系。无论是所有权还是使用权,在使用的过程当中,都不得违反这个原则。同时,也认同前4款体现的法律规则应优先适用。如果国家或集体在土地使用过程中,发生了不合理利用,就应该有相应的法律后果,需要靠宪法层级以下的其他部门法来进行专门调整。

程雪阳教授回应道,针对第1-4款到底是规则还是原则,我也存在反复,但后来结论确定为原则,因为城市的土地属于国家所有不是很明确。针对体系解释的解释方法,关键是它不仅仅是一种方法,同样也是一种标准。虽然第1-4款存在一定的逻辑自洽问题,但法学面对这个条款时,必须把它作为整体来统合。针对把第5款作为一个上位原则,大家的批评中很多还是有道理的,有必要对文章相关部分进行修改,但是第5款确实很重要。

在主持人总结环节,郭洁教授认为这个问题非常有价值。这里面哪些是改革可以突破的空间?哪些是不能动的?它对于土地制度的深化改革是非常有意义的。关于合理利用这一部分,合理利用虽然是原则,但是在具体的部门法里面,它需要规则来进行深化和配套。还有关于征收,这里边是一个权利形式的“可以”呢?还是取得公益用地方式的“可以”呢?这些都给我们在制度改革中,留下很大的思考空间。关于解释方法或结论,倒可以在学理方面来证明自己改革提供方案的正当性,以减少改革的政治成本。

 

本次论坛的第三单元主题为:“农地征地补偿标准制定主体正当性探析——以土地管理法第48条为视角”。本单元主持人为重庆大学澳门永利官网入口陈伯礼教授。主题报告人为上海市法学会研究部副主任、《东方法学》编辑部孙建伟主任。评议人为:福州大学澳门永利官网入口丁国民教授、湖北大学澳门永利官网入口邹爱华教授、西北政法大学民商澳门永利官网入口肖新喜副教授、澳门永利官网入口马涛副教授、《重庆理工大学学报(社会科学)》编辑部吴瑜副主任、汕头大学马克思主义学院刘英博副教授。

孙建伟主任的主题报告首先围绕选题所涉“三块地”研究的背景来展开,从研究农村建设用地、三权分置转移到土地管理法领域,发现学界对土地征收补偿标准问题的研究还不够,而且市县政府作为土地征收者,又作为土地补偿标准的制定者,既当裁判员又当运动员是否符合程序法法理值得探讨。针对补偿标准制定的主体问题,即针对省级政府制定补偿标准的做法,在立法上提出了自己的看法:其一,在2019年《土地管理法》重新修正的背景下,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定“政府可以有权制定区片综合地价”的做法是否应继续延续?根据正当程序等法理,最好为省级人大或常委会为妥当主体;其二,省级政府在划定最低标准的基础上,能不能由人大授权省级政府来制定?政府能不能把这样一个权力再交给政府的办公厅来批准?或交给自然资源部门来制定?从法律保留或法律授权等法理来说,制定标准的主体应该确定为人大或其常委会。

在评议环节,6位评议人逐一发表了对孙建伟主任主题报告的评议意见。

丁国民教授认为,在土地征收补偿环节存在着利益博弈,一方是制定土地征收补偿标准的征地一方,即代表国家征收土地的人民政府,另一方是被征收的一方。在利益博弈的过程中,需要第三方来居中调和、平衡这种利益关系,遗憾的是,现行的《土地管理法》相关规定还不能有效地协调和平衡好这种利益关系。孙建伟主任的文章《农地征地补偿标准制定主体正当性探析——以土地管理法第48条为视角》正是精准抓住了现行《土地管理法》关于农地征收补偿标准制定主体规定的文本漏洞,从法律保留的视角,提出应当由省级人大立法确认区片综合地价标准,辅之以保障公民参与的各项措施;从长远来看,应当制定《土地征收法》来明确区片综合地价标准,在《土地征收法》还没出台之前,也应当明确区片综合地价标准应当由省级人大制定,而非省级政府。丁教授高度认可孙建伟主任文章“新”、“准”、“特”的同时,也提出三点商榷意见:其一,对于《土地管理法》第48条规定的区片综合地价制定主体究竟应该是政府还是人大,涉及到地方国家机关之间的事权划分问题,我们既要遵循法律保留原则,也要兼顾行政保留原则。《土地管理法》第48条规定了确立区片综合地价标准的要素,法律保留原则的具体体现;但如果立法把各片区的综合地价都测算出来交给政府去执行,那就有违行政保留原则之嫌。因此,按照法律保留的原则,法律应当对农地征收补偿标准制定的主要问题作出原则性规定,而组织调查、测算、听证和协商形成具体标准和方案的事项还是应当交由政府执行。其二,对于实践中区片综合地价的确定权在政府手中,而政府运动员兼裁判员的角色无法保障区片综合地价确定的合理性和公正性问题,其实就是一个制定权和批准权的程序设计问题。政府组织调查、测算、听证和协商形成具体标准和方案本身没毛病,但应当增加一个程序,就是对政府制定出的农地征收补偿标准应当有一个批准环节,既人大批准后方可公布实施。在批准环节,人大可有效平衡土地征收补偿环节的各方利益,克服政府单方面制定、批准和公布实施农地征收补偿标准中运动员兼裁判员角色的弊端。因此,在立法中赋予人大对农地征收补偿标准的批准权,有助于保证农地征收补偿标准的公正性和合理性。其三,对于农地补偿标准制定程序问题并不是本文探讨的主题,作者之所以专章论述这个问题,想要表达的意思是农地征地补偿标准制定的主体交给人大,才能有效保障农地征地补偿标准制定的公众参与。但细读《土地管理法》,我们发现,《土地管理法》中规定的异议听证和协商机制正是以立法的形式保障公众参与。如果说《土地管理法》这些规定仍有缺陷,我们可以对缺陷加以修补,没必要再通过省级人大立法来通过制定农地补偿标准的形式来对公众参与的程序加以规定。

邹爱华教授认为,文章存在四个亮点值得肯定:其一,选题确实是有新意的,第48条规定的征地补偿标准的制定主体没有明确;其二,选题具有开创性;其三,具有以小见大的特点,从法理学、法律程序的正当性、法律保留原则的执行等角度来探讨这个问题;其四,资料很详细。进而提出了两个商榷问题:其一,省级人民政府制定土地征收补偿标准是否符合法律保留原则的问题。实际上立法机关已经对土地征收标准进行了规定,由省级人民政府制定具体的土地征收补偿标准应当是符合法律保留原则的。其二,关于保留权利理论和内在权力理论的含义究竟是什么?孙建伟主任认为保留权利理论和内在权力理论讨论的是国家权力和公民财产权利的关系问题。我个人倒觉得保留权利理论和内在权力理论讨论的或许是国家的土地征收权来源问题。

肖新喜副教授认为,文章对我们读者稍微有点不够友好,文章的逻辑、行文层次还是有点不顺畅,但是大体上的论证逻辑是可以的。但是文章第二部分预设来论证制定主体,制定程序和制定主体的关系是什么?如果说由省级人民政府制定是不对的,那么是不是要确定为人大常委会?这个结论是怎么来的?突然过渡到程序问题略有些突兀。制定程序、法律保留原则等关键词如何在逻辑上理顺,或许需要进一步思考。此外,这篇文章可能纯粹是一个解释论的文章。现在从文义的角度出发,“省自治区直辖市”可能有多元的解释,可以考虑使用目的解释、合宪性解释、体系解释、社会学解释等解释方法来明确所涉规范要义。

马涛副教授认为,补偿标准的制定主体从2019年修正过的《土地管理法》相关内容来看,没有把制定主体设定为全国人大或由国务院来行使,即意味着排斥了由中央来行使该权力的做法。既然《土地管理法》把这个权力下放到省级行政区划范围内,就表明了可以在省级行政区划范围内来实现公平和效率的状态。比较赞同孙老师的观点,现实中的补偿标准比较低,农民的利益一直得不到相应的保障。也比较赞成孙老师提出的制定主体应该由人大来行使的观点。但如果我们要讨论由人大来行使的话,就必须去否定一直由政府来行使的通常做法。如果人大作为标准制定主体的话,那么它会面临哪些现实障碍?标准制定主体在设定标准时应该关注的焦点是什么?从这些方面再进行一些分析,可能会有助于提升确定省级人大作为标准制定主体的判断的合理性。

吴瑜副主任认为,文章是以《土地管理法》第48条为线索,对征地补偿标准制定权限主体的现状与改进进行了深入的讨论与分析,选题具有问题意识、观点具有创新性、论据较为充分、对策确实可行。基于此,提出了五点评议意见:其一,有问题意识,文章从合法性和合理性这两个层面提出了对当前省级政府制定补偿标准的一个质疑;其二,观点有创新性,在国家大力实施乡村振兴战略背景下对征地补偿标准制定主体的恰当性进行探讨,可以从制度上或学理上为乡村振兴提供一定的制度和学理上支撑;其三,论据比较充分,提出了法律保留和程序正当性的论据;其四,从域外的经验提出了证据,包括域外的一些做法和有益的立法经验;其五,对策切实可行,文章探讨了将土地征地补偿标准制定的权力赋予省级人大的合法性和合理性。

刘英博副教授认为,为什么关注补偿主体的制定?其实主体制定下面是合法性兼合理性问题,并且关注了制定价格的合法性和合理性问题,来实现公私两方面的权利平衡。国家既不能支付太多,农民也不能要求太多,这是一个大家都能接受的合理标准。但如果说价格不合理,农户不能接受,就会出现政府无法完成征收,反而会对农民行为在司法判决上作出否定性评价。所以单纯的以政府作为征收主体,确实不妥当。如果人大在其中的话,人大能起到一个居中平衡、对外公示的作用,并且能让政府的行为更具有公示公信效应。并提出了一个商榷问题:基层工作全都是靠政府展开的,如果省级政府收集了所有的客观数据之后,它如何加工处理这些数据来提交给人大?人大的数据和人大制定政策的根源如果已经被政府裹挟了,则人大的政策设定又当如何来代表人大的立场?

在自由讨论环节,共有3位发言人表达了自己的观点。

贺奇兵副教授认为,原来的47条还有一个倍数标准,现在都没了,这个问题太严重了。文章采用的法律保留角度,即立法事项、立法权限的问题,这个思路非常好。从法律保留角度看,先行规定存在三个问题:其一,即便不属法律保留,这个授权条款也会导致行政立法自我授权而使立法者与执法者同一,不符合法治原则。其二,如果属于法律保留范围,即便不是绝对保留而属于相对保留也有问题。第9条明确一旦属于法律相对保留,就只能授权国务院,而不能授权省级人大制定法规或省级人民政府制定政府规章。其三,如果不属于法律保留范围,该条授权是否满足授权立法的授权明确性要求?这里也是有问题的。

程雪阳教授认为,如果由人大来制定会有两个问题:其一,其就会成为地方性法规,如果是地方政府来做的话,就算地方政府的规章,可以通过司法审查进行附带性审查,但是地方人大来做就没办法进行司法审查了。第二,现在法律进行空白授权,确实会带来很大的风险。

郑磊讲师认为,这篇文章选题非常好,文章需要非常明确地处理三组关系。第一组是横向的人大与政府之间的关系,为什么是人大或为什么是政府?第二组是纵向的中央和地方之间的关系,为什么是中央或为什么地方?第三组是内部的政府部门间权限配置。对此,需要引入法律保留原则、授权明确性原则、禁止转授权原则等展开进一步分析。

在主持人总结环节,陈伯礼教授针对报告内容就授权立法的原因和公众参与的立法民主性等表达了自己的看法,并总结了三个思考性问题。其一,标准问题,标准实际上即涉及利益问题,涉及多方主体,国家、政府、集体等甚至个人的一些利益安排问题。其二,制度解释上应该由谁来制定?如何对其进行判断,在制度上可能有立法保留原则、权利属性等予以保证。其三,从价值判断上应该由人大来制定,但是如果它真的落实到制度上,在制定过程中,又可能返回到政府,这是非常容易出现的问题。

 

澳门永利官网入口副院长房香荣副教授主持了下午的闭幕式,由国家社科基金重大项目(18ZDA151)子课题负责人、广东外语外贸大学土地法制研究院院长高飞教授进行会议总结。

高飞教授认为,本次举办的高端论坛确实是非常高端的,可以从四个方面来理解:其一,提出的问题都非常明确,并且是比较前沿的。我们今天事实上只讨论了3个条文,《土地管理法》的第48条、第62条和《宪法》第10条,问题焦点非常集中。而且,在提出问题的过程中,都有很多实践基础方面的一些考虑,也就是说,问题不是纯粹来源于理论上的一种理解或一个逻辑的推演。其二,讨论问题的思路广泛,学科交叉多元。从宪法学、行政法学、民法学、环境资源法学,甚至包括可能涉及到的经济法学以及其他各学科的角度,对这些问题进行一个不同视角的多层次的观察,对我们解决问题肯定是非常有帮助的。其三,两个基调发言和三个主题报告的会议形式给我们带来很多启示(以娓娓道来的方式,对基调演讲和主题发言的每一位教授的研究内容、中心思想和观点,进行了系统性回顾与总结)。其四,定向评议和自由讨论的观点交锋过程都是比较尖锐、比较坦诚的,少了客套,是真正的学术交流。

房香荣副教授认为,各单元主讲人清晰地讲述了自己的深刻观点、逻辑严谨的论证思路,评议嘉宾也从不同的学科和不同的背景,甚至是从不同地域的现实情况出发,围绕自己的独到理解,进行了深入精辟的评议。无论是主讲人的讲述,还是评议人的评议,可以说是新观点和新思路纷呈、各路观点砥砺碰撞,使我们都有了不同的收获。

 

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